por Zirahuén Villamar.

El nuevo gobierno alemán se enfrenta no solo desafíos de política doméstica. El peso y la importancia de Alemania en los escenarios europeo y mundial hacen que cada que inicia un nuevo gobierno en Berlín, su proyección más allá de las fronteras sea más protagónica. ¿cómo está el mundo que recibe al nuevo gobierno alemán? ¿Y qué planes tiene Alemania para la globalización y sus crisis? Y, porque esta es la política alemana en español, ¿cómo pinta América Latina en esa agenda externa alemana?

Cuando a finales de 2013 inició el tercer gobierno de Angela Merkel, la segunda Gran Coalición de este siglo, en el campo de la política exterior hubo un debate a nivel gobierno sobre el papel que Alemania jugaría en el escenario internacional. Fue una conversación que luego trascendió a la opinión pública: son famosos los discursos del expresidente federal Joachim Gauck, de la ministra federal de Defensa Ursula von der Leyen, y del entonces ministro federal de Exteriores Frank-Walter Steinmeier en la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2014. Pocos pensaron en ese momento los cambios y desafíos que acontecerían después: apenas unas semanas más tarde, Rusia se anexaba la ucraniana Crimea; en 2015 la crisis de refugiados que arribaron a Europa; en 2016 el referéndum británico en que los electores optaron por abandonar la Unión Europea (UE); y en 2017 el inicio del gobierno de Donald Trump en los Estados Unidos.

En ese panorama internacional los alemanes fueron a votar el 24 de septiembre. Como suele pasar en todos los demás países, la política exterior no jugó un papel decisivo al momento que las y los ciudadanos emitieron su voto en favor de algún partido. Tanto en la CDU/CSU como en el SPD existe el consenso de que el sistema internacional requiere un orden. En sus propuestas electorales no se distinguían grandes diferencias respecto a política internacional: ambos desean un mundo con certidumbres, aspiran a un sistema como el que permitió a Alemania ser el país que es hoy desde la fundación de la República Federal en 1949, pero en el que las instituciones multilaterales representen el peso relativo actual de su país. Sus programas electorales confirmaron su europeísmo, subrayaron la importancia de comprometerse aún más en fortalecer las instituciones regionales y transatlánticas de seguridad, y abogaron por el aumento y mejora de las capacidades del ejército alemán (Bundeswehr) para que opere en coordinación con otras fuerzas y bajo mandatos de alianzas europea, norte-atlántica o de Naciones Unidas. Las dos fuerzas defendían por una globalización con instituciones multilaterales consolidadas y rechazaban el proteccionismo.
El Contrato de Coalición que los partidos terminaron de negociar en febrero y signaron el 12 de marzo, es un documento minucioso de 179 páginas con los compromisos alcanzados en cada campo imaginable de la política pública. Resulta no solo elocuente, sino importante, que el título del Contrato empiece con la oración “Un nuevo punto de partida para Europa”, lo que subraya la importancia de la integración europea, sus avances, pero sobre todo su futuro, y a eso dedican el capítulo I del Contrato (pp. 6-11). Para Alemania la integración europea, ha sido fundamental para su desarrollo en la segunda mitad del siglo XX. Europa es un tema de política interior y de política exterior, por lo tanto está en el mejor interés de los alemanes no solo preservar, sino acrecentar y profundizarla.

Obviamente, el Contrato incluye también un capítulo sobre política internacional. Se titula “La responsabilidad de Alemania para la paz, la libertad y la seguridad en el mundo” (cap. XII, pp. 146-165) y en él sus signatarios expresan que la política exterior alemana está comprometida con la paz, y anclada en las Naciones Unidas y la Unión Europea. Esto es: Alemania confía y promueve un mundo con reglas, instituciones y deliberación conjunta, un orden liberal y multilateral; pero también sabe que la seguridad requiere de medios tradicionales de defensa. Los partidos de la Gran Coalición saben que no pueden dar por hecha la existencia de ese orden; al contrario, Alemania sabe que esa visión del mundo está amenazada y por lo tanto hay que invertir para mantenerla vigente.

Las relaciones internacionales en los últimos años se han caracterizado por las crisis, y la política más sensata ante ellas no es actuar sólo de forma reactiva, sino preventiva. Por esta razón, el enfoque de la política exterior descrito en el Contrato de Coalición va en ese tenor: fomentar la política de cooperación al desarrollo y de derechos humanos para prevenir crisis. Un factor muy importante de esta cooperación está enmarcado en la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sosteni- ble 2030, en los que el cambio climático es un eje transversal.

El documento es prolijo al señalar los espacios geográficos y las líneas a desarrollar para cada uno de ellos. Por mencionar algunos: la Política Exterior y de Seguridad Común europea, las asociaciones estratégicas globales y europeas, como las Naciones Unidas, la relación con Estados Unidos, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE). También el esfuerzo para el desarme y el control de exportaciones de armamento. La cooperación bilateral y regional (es decir, en el marco de la UE) con Europa y el mundo, que incluye a los Balcanes occidentales, Rusia, Ucrania, Turquía, la región del Medio Oriente y Norte de África, África en su conjunto, Asia, Afganistán, y Latinoamérica.

El gobierno alemán se propone también áreas temáticas, como la política económica, cultural y de educación exteriores; los derechos humanos y la ayuda humanitaria; el mejoramiento de sus capacidades militares para ser utilizada con mandatos multilaterales; la política de desarrollo para moldear una globalización más justa y en la que se refuerce la protección del medioambiente; el combate al cambio climático, al hambre, la pobreza y las causas que provocan migración.

¿Quiénes están a cargo?

En la era de la globalización, y más como miembro de la Unión Europea, casi todos los ministerios federales alemanes tienen una agenda de relaciones e impacto en otros países. No obstante, son esencialmente los Ministerios Federales de Relaciones Exteriores y el de Cooperación Económica y Desarrollo (AA y BMZ, sus acrónimos alemanes respectivos) los que tienen una labor de mayor protagonismo.

Lo exhaustivo de los acuerdos incluidos el contrato de la Gran Coalición no significa que el día a día de la política exterior y de desarrollo esté resuelta. Es decir, no hay un “piloto automático” en las relaciones exteriores. Por eso se requieren mujeres y hombres quienes gestionen y conduzcan esas relaciones. En la política alemana existe un margen para el liderazgo individual y el estilo propio de quienes a partir del 14 de marzo ocupan las altas posiciones de los Ministerios que se encargan principalmente de las políticas hacia el resto del mundo, es decir los primeros niveles de jerarquía.

La función pública en Alemania está muy profesionalizada y sus integrantes no varían mucho según los cambios de partido político al frente de la institución. De esta manera, una nueva ministra o nuevo ministro traerá consigo un equipo de colaboradores para sus tareas más cercanas, y designará a algunos viceministros. Esta es una característica interesante de la organización en Alemania: existen viceministros políticos y viceministros funcionarios. Estos últimos son los expertos de la administración pública, en tanto que los primeros ponen el acento político del liderazgo y representan a la ministra o ministro ante el Parlamento.

Al comenzar el cuarto gabinete de la Dra. Merkel, al igual que pasó en el gobierno previo, el Partido Socialdemócrata está al mando del Ministerio Federal de Relaciones Exteriores, y el partido Unión Social Cristiana (CSU) está al frente del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo. Gerd Müller (CSU) repite en la posición de Ministro del BMZ –cargo que ocupó desde 2013.

Al Ministerio Federal de Relaciones Exteriores llega Heiko Maas, quien en el gobierno anterior fue Ministro de Justicia y de Protección de los Consumidores. Maas es socialdemócrata, surgido de la política en su estado natal Sarre, donde fue parlamentario local y Ministro-Presidente (equivalente a gobernador en algunos otros países) adjunto. Llegó a Berlín en 2013 como Ministro de Justicia, un perfil que tomó protagonismo en la política alemana conforme los casos de radicalización del discurso y actos de odio con tintes racistas y extrema derecha fueron multiplicándose en años recientes como reacción al enorme flujo de refugiados registrado en 2015. Maas, abogado de formación, ha sido una de las voces que desde el gobierno se enfrentó más duramente a la derecha radical, lo que le ganó violentas amenazas anónimas.

¿Qué lugar ocupa América Latina?

El gobierno formado por demócrata cristianos y socialdemócratas no es el primero en incluir a América Latina en su acuerdo de gobierno. Por ejemplo, en la coalición entre CDU/CSU y los liberales de FDP (2009-2013), se había propuesto específicamente la creación de un nuevo concepto estratégico sobre las relaciones de Alemania con la región. En el acuerdo de la segunda Gran Coalición de este siglo (2013-2017) se decía que Alemania, la UE y América Latina tenían relaciones políticas, culturales y económicas maduras basadas en valores e intereses comunes, y con ese fundamento Alemania deseaba avanzar en la cooperación con los países de la región para hacer frente a los desafíos globales.

En esta ocasión, para el periodo 2018-2021, el espacio que Latinoamérica ocupa en la visión de este compromiso de gobierno se frasea así: “América Latina y Europa tienen mucho en común y comparten intereses estratégicos. En particular, queremos intensificar nuestras relaciones comerciales, llevando a una pronta conclusión las negociaciones en curso de la UE con México y el MERCOSUR. Además de las cuestiones comerciales, la política climática, la protección del medio ambiente, la justicia social, la globalización justa y la seguridad y la paz son puntos centrales para nuestra cooperación.”

Así visto, el interés actual de Alemania en Latinoamérica parece consistente. En los Ministerios de Exteriores y de Cooperación, las funcionarias y funcionarios responsables de las unidades dedicadas a América Latina que estaban en el anterior gobierno continúan en sus posiciones –son funcionarios, no políticos– y dan seguimiento a las relaciones actuales. Un impulso político podría mejorarlas, pero ello dependerá en buena medida de lo que América Latina como región y sus países en lo individual deseen emprender junto con Alemania. ¤

Zirahuén Villamar (@zirahuenvn). Economista y especialista en Relaciones Internacionales. Nació en la Ciudad de México y hoy vive en Berlín, donde escribe su tesis doctoral sobre política exterior germana en el siglo XXI. Docente universitario, miembro de los Consejos de Asuntos Internacionales de México y Alemania.
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    Imagen de portada: Encuentro de la canciller Angela Merkel y el presidente estadounidense Donald Trump en Hamburg en el marco de la conferencia del G20 de 2017. Por White House from Washington, via Flickr.